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土地管理基础大法调整后,土壤修复产业向左还是向右?
2020-03-30

于琪

土地制度是国家的根本制度之一,土地管理法对经济生活的影响也远超一般法律的范畴,2020年1月1日,修订后的《土地管理法》(以下简称“20版土地管理法”)、《城市房地产管理法》正式施行,3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,一系列大刀阔斧的改革引起广泛关注。

人们往往高估一件事物在短期内引起的变化,而低估了一些事物的长期影响。土壤修复产业是土地利用的伴生产业(虽然很微小,2019年土壤修复产业规模约200~300亿,而房地产销售规模在2019年已近16万亿),其产业结构、商业模式直接受土地管理法的影响。尽管从字面上看,新法只是将“防止污染土地”改成“防止土壤污染”,但新法对土地管理制度的重大修订会直接影响房地产业,进而间接影响土壤修复产业。在某种程度上,房地产业是早期推进中国土壤修复发展的源动力,“先有市场后有法”,2009年产生市场化土壤修复项目,2019年土壤污染防治法才正式施行,房地产业的发展促使大量的城市工业用地转为商业、居住等用地,用地性质的变化对土壤环境质量提出更高的要求,进而催生出土壤修复产业。

随着20版土地管理法的实施,我们认为土壤修复领域有可能发生两个重要变化。

一、集体建设用地修复项目将成为土壤修复的新动力

此次修法最大的一个亮点就是解决了集体建设用地的地位问题【1】,2004版土地管理法规定,集体建设用地仅包含三种利用形式:1)兴办乡镇企业;2)建设村民住宅;3)建设乡(镇)村公共设施和公益事业。除上述三种利用形式外,集体经济组织外的单位或者个人若需要使用某块集体建设用地,只能先将该集体建设用地征为国有,再通过“招拍挂”程序取得土地使用权【2】;2009版房地产管理法也规定集体所有的土地经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿转让,进入房地产开发流程。20版土地管理法直接将上述条款删除,房地产管理法则增加了“法律另有规定的除外”补充条款;这意味着农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍被打破,为建立同价同权、城乡统一的建设用地市场铺平了道路。

长期以来珠三角土壤修复市场与长三角市场存在明显的差距,据不完全统计,截止目前珠三角仅出现一例合同额超过1亿的土壤修复工程,而长三角为20个左右,甚至武汉市的已修复工程量都超过珠三角总量,这其中固然有监管方式、产业结构的影响,但更深层次的原因是土地管理制度的问题。在珠三角,“三来一补”的早期工厂模式塑造了“包租婆经济”,土地与利益的紧密关联促使农民形成了愈来愈强的土地利益“归私”意识【3】。这种地权意识实际上就是土地财产权意识。农民认为土地是集体所有的,根本上是归个体所有的【4】。于是我们看到像东莞、深圳的土地开发强度已经接近或超过50%【5】(北京约为22%),并有大量的小产权房(民间估测深圳小产权房占比约50%),地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修复分析报告中【6】,没有一个项目是来自于集体土地所有者进行的修复,并不是因为集体土地不需要修复(早期大量的乡镇企业以及外租厂房都可能存在土壤污染,其管理水平较一般的国有企业更低,造成污染的可能性更大),更大可能是由于集体建设用地游离于国有土地市场之外,流动性较差,污染责任方、开发受益方都没有意愿进行修复,监管单位在土壤环境监管体系建立初期,没有精力也无意愿去碰硬钉子,形成了事实上的“三不管地带”。

土地管理法修订后解决了集体建设用地的地位问题,集体建设用地与国有土地同权同价后也意味着“同义务”,集体建设用地的修复工作也将与国有土地一样面临严监管,宝航环境参加了北京、珠三角等发达地区的重点行业企业用地土壤污染状况调查工作,大量的集体建设用地已被纳入调查范围,广州市等珠三角核心城市已经产生一些由经济联合社等集体经济组织主导的场地调查项目,在不远的将来我们可能就会看见不少某某村集体在组织进行修复工程。

二、土壤修复热点区域将发生变化

一个变化方向是向集体建设用地面积大、工业生产历史久的珠三角等区域转移,另一个方向是向强省会城市转移。第一个方向变化的原因详见上文,第二个方向变化的原因则是来自于土地管理法修订后审批制度的改革。

作为新法的配套措施,3月初国务院发布《关于授权和委托授权的决定》,将非永久基本农田农用地转为建设用地和部分永久基本农田转为建设用地的审批权下放给省级政府,省级政府的自主权明显提升【7】,致力于做强省会城市的省份如河南、安徽、湖南、陕西、四川、湖北等地将更有动力在协调省内资源,促进集体建设用地指标、永久基本农田外农用地转为建设用地指标向中心城市倾斜,由此带来的城市郊区修复需求将会明显增加,郑州、合肥、长沙、西安、成都、武汉等城市的郊区地块将诞生更多的土壤修复机会。

 

致谢:感谢上海复地集团程忻女士、生态环境部华南环境科学研究所高级工程师王炜在文章写作过程中给予的指导和帮助。

参考文献

【1】马丽红、匡令清:《中华人民共和国土地管理法》 《中华人民共和国城市房地产管理法》两法修订对比及逐条解读. 2019年9月。

【2】《新<土地管理法>逐条解读》http://www.yunfalv.com/AboutUs-3122.htm

【3】杨廉、袁奇峰:《基于村庄集体土地开发的农村城市化模式研究——佛山市南海区为例》,《城市规划学刊》2012年第6期。

4】夏柱智:《城市化进程中的土地制度改革比较研究——基于苏南和珠三角的经验》,《社会科学》,2019年第2期。

5】合富研究院:《从粤港澳大湾区看房地产前景》,20179月。

【6】于琪、马骏、曲丹:《分析了873个项目,土壤修复市场原来是这样的》,宝航环境修复公众号,2020年3月。

【7】严金明:《 “放权”而非“放松”——如何理性看待国务院关于授权和委托用地审批权的决定》,2020年3月。

 

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